Oleh: Vina Hardyana Infantri*)
RADARSOLO.COM-Surakarta pernah menjadi Daerah Istimewa Surakarta
Awal April 2025, mencuat pemberitaan yang cukup menyita atensi masyarakat yakni wacana pemekaran Surakarta.
Melepaskan diri dari Provinsi Jawa Tengah, dan diwacanakan untuk menjadi Daerah Istimewa.
Hal ini sebagaimana dilansir dalam berita di laman radarsolo.jawapos.com (Jumat, 25 April 2025).
Dalam skala nasional, kemunculan wacana pemekaran tidak hanya terjadi pada Surakarta, dilansir oleh media nasional (Kompas, Jumat, 25 April 2025) juga memberikan hal yang sama.
Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) menyampaikan hingga April 2025, terdapat 341 usulan pemekaran atau pembentukan daerah otonomi baru (DOB).
Terdiri dari 42 usulan pembentukan provinsi baru, 252 kabupaten, 35 kota, dengan 6 diantara usulan tersebut merupakan usulan untuk menjadi daerah istimewa.
Dan salah satu dari keenam usulan daerah istimewa tersebut adalah Surakarta.
Dalam sejarah panjang Negara Kesatuan Republik Indonesia, memang Indonesia dibangun dari menyatukan berbagai daerah-daerah yang terpisah.
Yang secara latar belakang terdiri dari berbagai suku dengan bahasa dan adat istiadat yang berbeda-beda.
Selanjutnya secara pemerintah, terdapat beberapa yang telah menjadi pemerintahan adminitratif yang independen berupa kerajaan-kerajaan.
Dan secara geografis wilayah Indonesia berdiri pada penyatuan wilayah-wilayah kepulauan sehingga kita pun mendapatkan julukan sebagai “Negara Archipelago”.
Salah satu kerajaan yang berdiri jauh sebelum Indonesia berdiri tersebut adalah Kerajaan Mataram yang kemudian mengalami pergolakan.
Hingga berdasarkan Perjanjian Giyanti pada tahun 1755 yang membagi Kerajaan Mataram menjadi dua bagian, yakni Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kasunanan Surakarta Hadiningrat.
Kemudian keduanya meski telah berdiri masing-masing, menyatakan dukungan dan satu kesatuan ke dalam Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia saat telah merdeka melawan penjajahan di awal masa kemerdekaan.
Surakarta sempat menjadi Daerah Istimewa Surakarta (DIS) pada Agustus 1945 hingga Juli 1946 yang dikukuhkan dengan Piagam Penetapan Presiden Soekarno pada 6 September 1945.
Sebagai bentuk pengakuan dan dukungan kepada Kasunanan Surakarta dan Praja Mangkunegaran yang telah bersedia dan menyatakan dukungan terhadap Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Di sisi regulasi juga terbit Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional Daerah.
Sehingga pada saat itu DIS menjadi wilayah yang memiliki otonomi yang lebih besar untuk mengurus dan menjalankan pemerintahan daerahnya dibandingkan daerah otonom lainnya pada saat itu.
Akan tetapi status DIS hanya bertahan kurang lebih 11 bulan, karena dinamika politik hingga akhirnya Surakarta tidak lagi berstatus DIS lalu bergabung kedalam Karesidenan Surakarta.
Jika mencermati UUD 1945 dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945, perihal daerah istimewa dan daerah otonom sudah dikenal sejak awal kemerdekaan Indonesia.
Termasuk telah mengenal dan mulai dilaksanakan hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, khususnya pada ranah hubungan kewenangan pengurusan rumah tangga.
Dalam perjalanannya, konsep keotonomian dan keistimewaan ini terus berkembang dan beriringan dengan desentralisasi, konsep atau sistem yang telah dijalankan oleh Pemerintah Kolonial Belanda pada tahun 1903.
Lalu bagaimana perkembangan antara konsep keotonomian, desentralisasi, dan daerah istimewa?
Konsep Republik dan Desentralisasi Asimetris di Indonesia
Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik, hal ini tercantum dalam Pasal 1 UUD 1945.
Perjalanan kemerdekaan Indonesia di tahun 1945 tepatnya dalam momentum-momentum sidang-sidang Badang Penyelidikan Usaha Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) yang berjalan mulai dari 29 Mei 1945 hingga 19 Agustus 1945, yang kemudian muncul dalam rancangan undang-undang dasar untuk pertama kalinya.
Dalam proses persidangan, muncul ide-ide mengenai republikanisme sebagaimana disampaikan oleh para anggota.
Yakni Yamin dan Soemitro dalam diskursus mengenai “republik atau monarchi” dalam rapat Badan Penjelidikan untuk Persiapan Indonesia Merdeka di Gedung Chuuooo Sangi-in Djakarta pada 31 Mei 1945 (Sekretariat Negara Republik Indonesia, 1992).
Pada akhirnya forum sidang tersebut dengan berbagai pertimbangan sepakat dengan bentuk Indonesia sebagai republik.
Apabila dikaitkan dengan sejarah mengenai republikanisme, istilah republikanisme berawal dari pemikir filsafat politik Italia bernama Cicero.
Digemakan oleh Machiavelli yang menghantarkan otonomi di Florensia, revolusi-revolusi menentang monarki di Eropa, lahirnya politik modern di Amerika Serikat hingga menjadi dasar kritik pada liberalisme.
Menurut Van Gelderen dan Skinner (Robet, 2021), pada masa tersebut republikanisme menjadi landasan ideal dalam menyebarkan pemahaman mengenai demokrasi dan kesetaraan saat masih eksisnya kekuasaan monarki.
Lalu kondisi Indonesia pada saat itu yang dalam penjajahan kemudian ide pemikiran republikanisme ini menjadi inspirasi untuk melakukan perlawanan demi merdeka dari kolonialisme, memiliki otonomi, dan kebebasan menentukan keotonomiannya.
Hal ini bisa menjadi sisi filosofi politik di Republik Indonesia mengingat bangsa Indonesia juga mengalami penjajahan kolonial Belanda dan berjuang keras untuk merdeka.
Dalam buku Robertus Robet “Republikanisme: Filsafat Politik untuk Indonesia” menyatakan bahwa republikanisme memiliki lima perspektif dan preposisi penting sebagai landasan, antara lain (Robet, 2021):
1) “Kebaikan bersama” (common good).
2) Civid virtue (keutamaan wargawi).
3) Pentingnya partisipasi kewarganegaraan
4) Pentingnya sikap kewargaan yang aktif
5) Patriotisme yakni keberanian untuk memperjuangkan common good.
Para pendiri bangsa Indonesia secara tidak langsung mengamini gagasan republikasime dengan adanya sidang-sidang yang dihadiri perwakilan dari berbagai golongan di Indonesia dalam rangka mengakomodasi masyarakat dalam berpartisipasi untuk menuju kebaikan bersama dan memperjuangkan kebaikan bersama tersebut.
Hal ini dikarenakan keberagaman yang sangat kompleks yang ada di Indonesia, sehingga memberikan porsi lebih dalam merawat perjuangan mewujudkan kebaikan bersama dalam kesatuan snagat dibutuhkan.
Pada rapat BPUPKI sempat disinggung penolakan dan ketidaksetujuan terhadap monarki, bisa dipahami karena pada masa itu bangsa Indonesia sedang melawan kolonial yang berbentuk monarki atau kerjaan yakni Kerajaan Belanda.
Sehingga republikanisme kemudian dipahami sebagai anti-penjajahan/anti-monarki sehingga republikanisme diadopsi ke dalam nama dan bentuk negara yakni Republik Indonesia.
Lalu bagaimana dengan bentuk monarki atau kerajaan di dalam sebuah negara republik?
Daerah-daerah di Indonesia memiliki keragaman dan kekhasan masing-masing yang perlu dikelola dengan tepat agar daerah memiliki keleluasaan mengurus urusannya namun masih dalam batas bingkai negara kesatuan.
Desentralisasi hadir untuk menjawab tantangan tersebut, dengan menawarkan konsep penyerahan urusan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah berdasarkan asas otonomi.
Namun keragaman dan kekhasan yang berbeda antar daerah otonom memerlukan perlakuan yang tidak mungkin sama rata sehingga dibutuhkan perlakukan asimetris dalam menjalankan desentralisasi.
Desentralisasi asimetris dipahami sebagai pelimpahan beberapa urusan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang disesuaikan dengan kebutuhan daerah bersangkutan dan didesain berbeda dari daerah otonom lain.
Konsep tersebut mendapatkan landasan kuat secara konstitusi dalam Pasal 18A dan Pasal 18B UUD 1945 yang memberikan pengakuan atas kekhasan dan kekhususan terhadap adanya keragaman daerah di wilayah Indonesia.
Termasuk mengenai pengaturan hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam urusan keuangan dan pemanfaatan sumber daya, baik sumber daya alam maupun sumber daya lainnya.
Selanjutnya dalam Pasal 18B UUD 1945 memberikan penegasan mengenai keberadaan daerah khusus dan daerah keistimewaan, termasuk pengakuan dan menghormati keberadaan masyarakat adat, baik teritorinya maupun eksistensi satuan-satuan masyarakat dan hukum adatnya.
Berdasarkan hal tersebut maka keberadaan daerah yang berbentuk monarki di Indonesia sah keberadaannya dengan adanya sistem desentralisasi asimetris yang dijalankan berdasarkan konstitusi (UUD 1945).
Seperti halnya Daerah Istimewa Yogyakarta dan Daerah Istimewa Aceh, lalu Daerah Khusus di Papua, dan Daerah Khusus Jakarta bahkan Ibu Kota Negara.
Penerapan konsep desentralisasi asimetris dibedakan menjadi:
1) Politik (political asymmetry) saat pertimbangan pemberian kekhususan/keistimewaan diberikan berdasarkan hal-hal seperti sejarah politik, konflik daerah, kekhasan kebudayaan, wilayah dan lainnya.
2) Administrasi (administrative asymmetry) karena pertimbangan hal-hal khusus mengenai layanan wilayah, urusan administrasi negara, governability dan lainnya.
Dalam perkembangannya, daerah dengan varian Otonomi Khusus dan Daerah Istimewa merupakan bentuk penerapan political asymmetry, sedangkan varian Daerah Khusus dan Kawasan-Kawasan Khusus merupakan bentuk dari penerapan administrative asymmetry (Jaweng, 2011).
Potensi dan Tantangan dalam mewujudkan Surakarta menjadi Daerah Istimewa
Secara regulasi, pemekaran didasarkan pada Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, yang pelaksanaannya diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Penghapusan Dan Penggabungan Daerah.
Pemekaran daerah mensyaratkan terpenuhinya:
1. Persyaratan dasar kewilayahan (meliputi luas wilayah minimal dan jumlah penduduk minimal, batas wilayah, cakupan wilayah, dan batas usia minimal daerah provinsi, daerah kabupaten/kota, dan kecamatan), dan persyaratan dasar kapasitas;
2. Persyaratan dasar daerah yakni kemampuan Daerah untuk berkembang dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat.
Dalam konteks pemenuhan persyaratan secara regulasi maka Pemerintah Surakarta perlu melakukan kajian mendalam mengenai hal-hal di atas.
Tujuan untuk menentukan gambaran detail dan potensi terbaik dari Surakarta dalam memenuhi persyaratan-persyaratan dasar.
Sehingga dapat ditentukan urgensi dan kemampuan daerah Surakarta apabila menjalani pemekaran dan menjadi daerah otonom baru lepas dari Provinsi Jawa Tengah.
Surakarta dalam konteks apabila diterapkan desentralisasi asimetri daerah istimewa, maka keberadaaan Kasunanan Surakarta Hadiningrat dan Pura Mangkunegaran sebagai salah satu bentuk monarki yang diakui keberadaannya hingga saat ini karena kebudayaan yang telah eksis yang berpengaruh sebelum Indonesia merdeka maka varian yang dapat diterapkan adalah model/varian daerah istimewa.
Saat ini tinjauan atau benchmarking yang dapat dilakukan adalah dengan melihat pada Daerah Istimewa Yogyakarta.
Sebagai wilayah pecahan dari Kerajaan Mataram, Surakarta juga memiliki kekhasan dari sisi sejarah dan kebudayaan Jawa yang lekat dengan Surakarta.
Bahkan punya kekhasan tersendiri yang berbeda dengan Daerah Istimewa Yogyakarta. Adapun beberapa potensi yang dapat dikuatkan dengan daerah istimewa antara lain:
1. Aspek budaya dan sejarah. Pelaksanaan penguatan dan pengembangan serta pelestarian budaya, kesenian, dan adat istiadat Jawa yang khas di Surakarta dapat lebih optimal.
Hal ini mengingat selama ini Surakarta yang familiar disebut Solo telah menjadi kota destinasi wisata.
Baik wisata kesenian, sejatah serta kuliner, seperti Keraton Kasunanan, aktivitas Mangkunegaran dan keluarganya yang diminati dan mendapat atensi masyarakat luas baik secara langsung maupun melalui media sosial.
Adapula pusat-pusat kesejarahan, dan pusat-pusat kuliner yang populer dalam jangka panjang dapat berkembang menjadi pusat kebudayaan nasional dan destinasi wisata budaya kelas dunia.
2. Aspek ekonomi, otonomi yang lebih besar yang dimiliki daerah istimewa dapat dimanfaatkan daerah untuk meningkatkan dan mengembangkan potensi-potensi daerah dalam hal meningkatkan perekonomian daerah yang kreatif dengan kebijakan ekonomi secara lebih fleksibel dan pengelolaan sumber daya dengan lebih leluasa sehingga berpotensi meningkatkan kesejahteraan masyarakat
3. Aspek hubungan dengan pemerintah pusat, status daerah istimewa akan memberikan daerah hak-hak otonom istimewa untuk dapat membuat kebijakan secara mandiri.
Bahkan didukung atau dikuatkan oleh pemerintah pusat. Salah satu contohnya di Daerah Istimewa Yogyakarta, kewenangan di urusan pertanahan, pemerintah pusat mengukuhkan keberadaan tanah sultan dan tanah kadipaten dengan terbitnya Peraturan Menteri ATR/BPN khusus tentang pendaftaran tanah status tanah sultan dan tanah kadipaten.
4. Aspek identitas lokal, dengan status daerah istimewa maka hal ini dapat berpotensi memperkuat dan menumbuhkan rasa bangga sehingga memperkuat kesatuan sosial masyarakat atas identitasnya sebagai warga Surakarta.
Selain potensi yang bisa didapatkan apabila menjadi daerah istimewa, tentu terdapat tantangan untuk meuwujudkan status daerah istimewa, antara lain:
1. Aspek Kesejarahan
Secara historis, Surakarta memiliki sejarang panjang mengenai pergolakan politik antara Kasunanan Surakarta, Pura Mangkunegaran, dan masyarakatnya sendiri.
Peristiwa gerakan anti-swapraja yang berakhir dengan dicabutnya status Daerah Istimewa pada tahun 1945 sehingga Surakarta menjadi bagian dari Jawa Tengah.
Termasuk belum dapat menyatunya antara kehendak Kasunanan Surakarta dengan Pura Mangkunegaran dalam hal politis juga menjadi tantangan tersendiri.
Sedangkan pemberian status daerah istimewa atau daerah khusus saat ini masih dominan karena latar belakang politis, sehingga pergolakan politik masih sangat menentukan.
2. Political Will Masyarakat Surakarta
Penentuan status daerah khusus atau istimewa pada model desentralisasi asimetris political asymmetry dapat juga berangkat dari kehendak atau tuntutan serta tekanan dari bawah (bottom up) yakni masyarakat daerah bersangkutan.
Ada atau tidaknya kemauan (political will) masyarakat Surakarta atas status keistimewaan tersebut.
3. Political Will Pemerintah
Secara faktor eksternal, dikarenakan penentuan daerah istimewa atau khusus ini masih belum memiliki parameter yang pasti dan tegas, sehingga masih sangat tergantung pada political will dari Pemerintah Pusat, DPR, Pemerintah Daerah dan DPRD derah bersangkutan.
4. Transisi Perubahan Urusan Pemerintahan dan Administratif Lainnya.
Selanjutnya kesiapan dari aspek administratif pun perlu dikaji karena perubahan status Surakarta berarti akan ada penyesuaian sistem pemerintahan dan pendanaan daerah yang membutuhkan penanganan yang tepat dalam masa adaptasi dan keadaan transisi. (*)
*) Mahasiswa Magister Hukum Bisnis dan Kenegaraan Fakultas Hukum
Universitas Gadjah Mada Yogyakarta
Editor : Tri wahyu Cahyono